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🗺️ Tema 4: Organización territorial: comunidades y ciudades autónomas, entidades locales e instituciones de la Unión Europea

Agentes de la Hacienda Pública (Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado, especialidad de Agentes de la Hacienda Pública, C1, acceso libre) · Bloque I

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Epígrafe oficial (BOE)

La organización territorial del Estado. Comunidades y Ciudades Autónomas. Las Entidades Locales. Las Instituciones de la Unión Europea: El Consejo, el Parlamento Europeo, la Comisión, el Tribunal de Justicia.

Resumen

La Constitución parte de un principio doble: la «indisoluble unidad de la Nación española» y el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, con solidaridad entre todas ellas (art. 2). El Título VIII lo desarrolla: el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, y todas estas entidades gozan de autonomía para gestionar sus respectivos intereses (art. 137). El Estado garantiza la solidaridad y un equilibrio económico justo entre territorios, atendiendo en particular al hecho insular; las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales (art. 138); y todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizar la libre circulación de personas y bienes (art. 139).

Constitución de las Comunidades Autónomas. Pueden acceder al autogobierno las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica (art. 143.1). En la vía ordinaria la iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas (o al órgano interinsular) y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, en un plazo de seis meses; si fracasa, solo puede reiterarse pasados cinco años (art. 143.2 y 3). En la vía del art. 151 la iniciativa exige las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada y la ratificación en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia; así no había que esperar los cinco años del art. 148.2. Las Cortes, por ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden autorizar una comunidad uniprovincial sin los requisitos del 143.1, autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial o sustituir la iniciativa local (art. 144). No se admite en ningún caso la federación de Comunidades Autónomas (art. 145.1).

El Estatuto de autonomía es la norma institucional básica de cada Comunidad (art. 147.1) y debe contener su denominación, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de sus instituciones y las competencias asumidas (art. 147.2); su reforma requiere en todo caso la aprobación de las Cortes mediante ley orgánica (art. 147.3). En los Estatutos del art. 151 la organización institucional se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional, un Consejo de Gobierno y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey; un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en su territorio (art. 152.1). El control de los órganos autonómicos se reparte (art. 153): el Tribunal Constitucional (normas con fuerza de ley), el Gobierno previo dictamen del Consejo de Estado (funciones delegadas del art. 150.2), la jurisdicción contencioso-administrativa (administración y reglamentos) y el Tribunal de Cuentas (lo económico y presupuestario). Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en la Comunidad (art. 154) y, si una Comunidad no cumple las obligaciones que le imponen la Constitución u otras leyes o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento a su Presidente y con aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias (art. 155).

Distribución de competencias. El art. 148.1 enumera 22 materias que las Comunidades podían asumir (organización de sus instituciones, urbanismo y vivienda, agricultura, artesanía, ferias interiores, turismo, deporte, asistencia social, sanidad e higiene...) y, transcurridos cinco años y reformando sus Estatutos, podían ampliar sus competencias dentro del marco del art. 149 (art. 148.2). El art. 149.1 reserva al Estado 32 materias exclusivas (nacionalidad e inmigración, relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, sistema monetario, Hacienda general, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, autorización de referéndums...). La cláusula residual del art. 149.3 dice que lo no atribuido expresamente al Estado puede corresponder a las Comunidades por sus Estatutos; lo no asumido por ellos corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto salvo en lo exclusivo de las Comunidades, y el derecho estatal es en todo caso supletorio. El art. 150 añade tres válvulas: leyes marco (150.1), transferencia o delegación mediante ley orgánica (150.2) y leyes de armonización, cuya necesidad aprecian las Cortes por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3). Las Comunidades tienen autonomía financiera (art. 156) y sus recursos incluyen impuestos cedidos, tributos propios, transferencias del Fondo de Compensación interterritorial, rendimientos de su patrimonio y operaciones de crédito (art. 157).

La Administración local. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que tienen personalidad jurídica plena; su gobierno corresponde a los Ayuntamientos, formados por Alcaldes y Concejales; los Concejales los eligen los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos (art. 140). Las Haciendas locales se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades (art. 142). La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), distingue las entidades locales territoriales (el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario) de otras entidades locales: las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios creadas por las Comunidades Autónomas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios (art. 3). Las mancomunidades son asociaciones de municipios para ejecutar en común obras y servicios determinados (art. 44), y las áreas metropolitanas agrupan municipios de grandes aglomeraciones urbanas y se crean por ley autonómica (art. 43).

El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado y sus elementos son el territorio, la población y la organización (art. 11 LRBRL). El término municipal es el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias y cada municipio pertenece a una sola provincia (art. 12); los nuevos municipios exigen núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes y ser financieramente sostenibles (art. 13.2). Toda persona que vive en España debe empadronarse donde reside habitualmente y la condición de vecino se adquiere en el momento de la inscripción en el Padrón (art. 15). Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno existen en todos los ayuntamientos; la Junta de Gobierno Local, en los de más de 5.000 habitantes (y en los demás si lo dispone el reglamento orgánico o lo acuerda el Pleno), con un número de Concejales no superior al tercio del número legal (arts. 20 y 23). Los servicios obligatorios crecen con la población: en todos (alumbrado, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, agua, alcantarillado, acceso a núcleos y pavimentación), más de 5.000 (parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos), más de 20.000 (protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público) y más de 50.000 (transporte colectivo urbano y medio ambiente urbano) (art. 26). El concejo abierto es un régimen especial de gobierno con Alcalde y asamblea vecinal (art. 29).

La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para las actividades del Estado; alterar sus límites exige ley orgánica de las Cortes (art. 141.1 CE). Su gobierno corresponde a las Diputaciones u otras Corporaciones representativas (art. 141.2 CE y art. 31.3 LRBRL) y sus fines son garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales, asegurando la prestación integral de los servicios municipales (art. 31.2). En todas las Diputaciones existen Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno (art. 32), y entre sus competencias propias está la asistencia y cooperación con los municipios, garantizando en los de menos de 1.000 habitantes la secretaría e intervención (art. 36.1.b). Las Comunidades uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias de las Diputaciones, salvo Baleares, que se rige en esto por su Estatuto (art. 40) y los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar (art. 39). La isla tiene, en los archipiélagos, su administración propia en forma de Cabildos o Consejos (art. 141.4 CE): los Cabildos Insulares en Canarias y los Consejos Insulares en Baleares, que asumen competencias de las Diputaciones y se rigen supletoriamente por sus normas (art. 41 LRBRL).

La Unión Europea se fundamenta en dos tratados con el mismo valor jurídico: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); la Unión sustituye y sucede a la Comunidad Europea (art. 1 TUE) y tiene personalidad jurídica (art. 47 TUE). Su marco institucional sirve para promover sus valores, perseguir sus objetivos y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas. El art. 13 TUE enumera siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. Cada una actúa dentro de las atribuciones que le dan los Tratados y todas se deben cooperación leal. El Parlamento, el Consejo y la Comisión están asistidos por dos órganos con funciones consultivas, que no son instituciones: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones (arts. 13.4 TUE y 300 TFUE).

Las sedes las fija el Protocolo n.º 6 anejo a los Tratados: el Parlamento Europeo tiene su sede en Estrasburgo, donde celebra los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales (los adicionales, en Bruselas; sus comisiones se reúnen en Bruselas y su Secretaría General está en Luxemburgo); el Consejo y la Comisión, en Bruselas (el Consejo se reúne en Luxemburgo en abril, junio y octubre); el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo; el Banco Central Europeo, en Fráncfort.

El Consejo Europeo (art. 15 TUE y arts. 235-236 TFUE) da a la Unión los impulsos necesarios y define sus orientaciones y prioridades políticas generales, pero no ejerce función legislativa alguna. Lo componen los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión; el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos. Se reúne dos veces por semestre, convocado por su Presidente, y se pronuncia por consenso salvo que los Tratados digan otra cosa. Su Presidente es elegido por mayoría cualificada para dos años y medio, renovable una sola vez, no puede ejercer mandato nacional alguno e informa al Parlamento tras cada reunión. Cuando el Consejo Europeo vota, ni su Presidente ni el de la Comisión votan.

El Consejo (art. 16 TUE y arts. 237-243 TFUE) ejerce con el Parlamento la función legislativa y la presupuestaria, y funciones de definición de políticas y de coordinación. Está formado por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer a su Gobierno y votar. Por regla general decide por mayoría cualificada: desde el 1 de noviembre de 2014, al menos el 55 % de los miembros del Consejo, con un mínimo de quince, que representen al menos el 65 % de la población de la Unión; la minoría de bloqueo exige al menos cuatro miembros. Si no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, hace falta el 72 % de los miembros que representen al menos el 65 % de la población (art. 238.2 TFUE). Se reúne en formaciones; el Consejo de Asuntos Generales vela por su coherencia y prepara el Consejo Europeo, y el de Asuntos Exteriores lo preside el Alto Representante. Las demás formaciones las presiden los Estados por rotación igual. El Comité de Representantes Permanentes (Coreper) prepara sus trabajos, y el Consejo se reúne en público cuando delibera y vota proyectos de actos legislativos.

El Parlamento Europeo (art. 14 TUE y arts. 223-234 TFUE) representa a los ciudadanos de la Unión. Ejerce con el Consejo la función legislativa y la presupuestaria, tiene funciones de control político y consultivas, y elige al Presidente de la Comisión. Sus diputados se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto para cinco años; no pueden ser más de 750 más el Presidente, con un reparto decrecientemente proporcional de un mínimo de 6 y un máximo de 96 escaños por Estado. Decide, salvo otra previsión, por mayoría de los votos emitidos (art. 231 TFUE). Puede crear comisiones temporales de investigación a petición de la cuarta parte de sus miembros (art. 226), recibe peticiones de ciudadanos y residentes (art. 227) y elige al Defensor del Pueblo Europeo para toda la legislatura (art. 228). Su arma de control más fuerte es la moción de censura contra la Comisión: no puede votarse hasta pasados tres días desde su presentación, en votación pública, y exige dos tercios de los votos emitidos que sean, a la vez, mayoría de los miembros del Parlamento (art. 234).

La Comisión Europea (art. 17 TUE y arts. 244-250 TFUE) promueve el interés general de la Unión, vela por la aplicación de los Tratados y supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia; ejecuta el presupuesto, gestiona los programas y, salvo en la PESC y otros casos previstos, representa a la Unión en el exterior. Tiene casi el monopolio de la iniciativa: los actos legislativos solo pueden adoptarse a propuesta suya, salvo que los Tratados digan otra cosa. Su mandato es de cinco años y sus miembros actúan con plena independencia. El Consejo Europeo, teniendo en cuenta las elecciones europeas, propone por mayoría cualificada un candidato a Presidente y el Parlamento lo elige por mayoría de sus miembros (si no la obtiene, nuevo candidato en un mes); después el colegio entero, con el Alto Representante (que es Vicepresidente), se somete al voto de aprobación del Parlamento y lo nombra el Consejo Europeo por mayoría cualificada. Responde colegiadamente ante el Parlamento y adopta sus acuerdos por mayoría de sus miembros (art. 250 TFUE). Un comisario puede ser cesado por el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión (art. 247 TFUE).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (art. 19 TUE y arts. 251-281 TFUE) comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados, y garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. El Tribunal de Justicia tiene un juez por Estado miembro y está asistido por abogados generales, que presentan conclusiones motivadas con imparcialidad; el Tribunal General tiene al menos un juez por Estado (a fecha de 5/10/2026, según curia.europa.eu, el Tribunal de Justicia cuenta con 27 jueces y 11 abogados generales, y el Tribunal General con 54 jueces, dos por Estado). Jueces y abogados generales se nombran de común acuerdo por los Gobiernos para seis años renovables, tras consultar al comité del art. 255 TFUE, con renovación parcial cada tres años; los jueces eligen a su Presidente por tres años renovables. Sus principales vías son el recurso por incumplimiento (arts. 258-260, con dictamen motivado previo de la Comisión), el recurso de anulación (art. 263, plazo de dos meses), el recurso por omisión (art. 265) y la cuestión prejudicial (art. 267), obligatoria para el órgano judicial nacional cuyas decisiones no admitan recurso. Los recursos no tienen efecto suspensivo, aunque el Tribunal puede suspender el acto (art. 278).

Claves para el examen

💡 Truco

«Dos tercios para ir despacio, tres cuartos para ir deprisa»: la vía lenta del art. 143 pide 2/3 de los municipios y la rápida del art. 151, 3/4 más referéndum. Y para los servicios municipales del art. 26, la escalera «5, 20, 50»: a partir de 5.000 habitantes, biblioteca y parque; de 20.000, bomberos y protección civil; de 50.000, autobús urbano.

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